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Revista TyCE / TyCE 6
La impugnación contra la organización es parte de una política general que pone en cuestionamiento el sistema entero de cooperación internacional(*)
Luis Villoro Toranzo
(*) El texto corresponde a la ponencia presentada por el embajador Dr. Luis Villoro Toranzo, delegado permanente de México ante la UNESCO, en el Seminario México en la UNESCO en el Umbral del Siglo XXI, organizado por la Comisión Nacional de los Estados Unidos Mexicanos para la Unesco en agosto de 1986.
La crisis actual de la Unesco sólo puede entenderse en relación con el sistema del que forma parte. Se inicia con la impugnación contra la Organización por parte de los actuales gobiernos de los Estados Unidos y de sus aliados más cercanos. Pero esa impugnación es parte de una política general que pone en cuestión el sistema entero de cooperación internacional. Desde que los Estados Unidos dieron su aviso de retiro de la Organización, al final de 1983, no ocultaron sus intenciones. El entonces subsecretario Gregory Newell expuso en la Unesco, tanto en encuentros privados como públicos, el plan de su gobierno de revisar la participación de los Estados Unidos en los organismos internacionales, tomando entre sus criterios de juicio la medida en que esos organismos resultaban compatibles con los intereses de su país y contribuían a la realización de los valores que sustenta. El estudio realizado sobre la Unesco desde ese punto de vista arrojaba -sostenía Newell- resultados negativos. Era pues el primer caso que debería considerarse, el eslabón d‚bil de la cadena. El caso de la Unesco podría servir, así, de ejemplar para ilustrar tanto la política y estrategia actuales de los Estados Unidos y otros países occidentales frente al sistema de las Naciones Unidas como las posibilidades que se abren para enfrentar ese desafío.
Conviene, para ello, no entrar en detalles. Procurar‚ presentar a ustedes mis puntos de vista sobre el conflicto actual de la Unesco, ahorr ndoles la narración de acontecimientos específicos y destacando, en cambio, los rasgos que tienen una proyección sobre la crisis más amplia que afecta al sistema entero de las Naciones Unidas.
LA IMPUGNACION CONTRA LA UNESCO
Embajador Dr. Luis Villoro Toranzo, delegado permanente de México ante la UNESCO
Las críticas contra la Unesco, iniciadas por los Estados Unidos, fueron pronto recogidas y ampliadas por otros Estados Miembros, primero por el Reino Unido, que envió su aviso de retiro de la Organización a fines de 1984 y se retiró un año después, luego, por la República Federal de Alemania, Canadá, Japón, Países Bajos y Bélgica. En menor medida esas críticas han influido también en la posición de otros países occidentales. Resumiremos las críticas presentadas por todos esos países, en su conjunto, aunque no todos coincidan en cada uno de los rubros particulares.
Críticas a la gestión
Algunas responden a defectos que la Unesco compartiría con otros organismos del sistema de las Naciones Unidas: excesivo burocratismo, centralización, exceso de poder del Director General, insuficiente preparación de funcionarios. Esas criticas no eran nuevas ni exclusivas de los países occidentales. La Organización ha sido consciente, desde hace tiempo, tanto de la existencia de esos defectos como de la dificultad de eliminarlos de cualquier organismo internacional complejo. En la Unesco se han aprobado periódicamente resoluciones para combatir el burocratismo y la centralización excesiva.
Otras críticas corresponderían a rasgos específicos de la Unesco: Estilo autoritario del Sr. M'Bow y falta de control de la Secretaría por el Consejo Ejecutivo y la Conferencia General. Es cierto que el poder del Director General había aumentado un exceso, sobre todo por dimisión de sus funciones por parte de los órganos colegiados (Consejo Ejecutivo y Conferencia General). Al no poder llegar a acuerdos debido a sus discrepancias internas, esos órganos siguieron la vía fácil de dejar un amplio margen de decisiones al Director General.
No se puede ocultar, por otra parte, que las críticas al Director General ocultaban un trasfondo político, dada la posición decidida del Sr. M'Bow en favor de las causas del Tercer Mundo y el apoyo que le prestan la mayoría de los países en vías de desarrollo. El actual Director General ha tenido actitudes demasiado independientes frente a los proyectos de países occidentales y, a menudo, ha tomado decisiones contrarias a sus intereses.
Críticas a los programas
También aquí encontramos críticas que pudieran generalizarse al sistema de las Naciones Unidas:
1) Excesiva dispersión en programas con muchas actividades disímbolas y falta de concentración en los más importantes. En efecto, en lugar de concentrar los escasos recursos en unos cuantos programas prioritarios y urgentes, se diseminan en mil y una actividades que reciben ayudas insignificantes.
2) Exceso de generalidad en los programas y peso mayor de las actividades teóricas sobre las operativas. Algunos programas anuncian, desde su título, un propósito desmedido por inalcanzable e irreal, por abstracto. Hay también un exceso de reuniones teóricas que no alcanzan resultados duraderos.
3) "Politización" e "ideologización" de algunos programas y actividades. En este punto la crítica es mucho menos fundada. En efecto, la "politización" es inevitable en un organismo político internacional, pero es difícil demostrar -salvo en casos limitados fácilmente corregibles- que rebasara las competencias de la Organización. En la Unesco, esta crítica se concentró en dos programas: el de la Comunicación y el de la Educación para la Paz y el Desarme. En ambos casos, la crítica respondía, a su vez, a claros intereses políticos. El programa de la Comunicación favorecía el establecimiento de un Nuevo Orden Mundial de la Información y la Comunicación que contaba entre sus objetivos dar un impulso importante a agencias de información independientes del Tercer Mundo, lo cual atentaba contra los intereses de las grandes agencias informativas que dominan la comunicación internacional.
La crítica contra las actividades del programa de la Educación para la Paz y el Desarme reflejaba la política norteamericana contra toda acción favorable al control de armamentos por los organismos internacionales y de rechazo a la "propaganda" pacifista que considera hace el juego de la URSS.
La política de impugnación de la UNESCO no ha tenido como fin su reforma interior ni la propuesta de formas de organización alternativas, sino su desprestigio ante la opinión pública y su desestabilización interna.
Las críticas a los programas parecen justas, en cambio, en los dos primeros puntos. Racionalizar los programas mediante la concentración radical de actividades en unos cuantos programas prioritarios, la disminución de reuniones que no arrojan resultados efectivos y el aumento de programas sobre el terreno coordinados con los países beneficiarios sería, a mi juicio, de gran beneficio para nuestros países y debería formar parte de nuestras propuestas para el nuevo Plan a Plazo Medio. Habría que notar, sin embargo, que los países en desarrollo deberían establecer con claridad sus prioridades para evitar que las críticas a la dispersión de los programas se traduzcan en una eliminación de algunos que les son caros. En efecto, varios países occidentales han usado esas críticas para intentar suprimir programas de interés para el Tercer Mundo.
Críticas a los procedimientos de decisión.
Se expusieron, de manera general y vaga, críticas contra el peso de la llamada "mayoría autom tica" en la toma de decisiones y contra las formas en que se llega al "consenso". Se llegó aún a poner en entredicho el principio mismo de las decisiones por consenso. Sin embargo, salvo en algunos proyectos que la Delegación de los Estados Unidos circuló en otoño de 1983 en el Consejo Ejecutivo y que fueron retirados, esas críticas no se han presentado formalmente.
¿Qué pensar de estas críticas? Es cierto que los países en desarrollo -que a menudo cuentan además con el apoyo de los "socialistas"- tienen asegurada la mayoría en las decisiones. El poder de decisión, en los puntos sometidos a votación, de los países occidentales más Japón es, así, reducido, pese a ser ellos los principales contribuyentes en el presupuesto. Sin embargo hay que señalar dos puntos que no suelen tomarse en cuenta: 1) los países en desarrollo no tienen posiciones un nimes ni tampoco coincidentes con los países "socialistas". Constituyen una multiplicidad variada susceptible de muchas influencias (sobre todo de los países industrializados) y no un bloque con objetivos y políticas comunes. 2) Con rarísimas excepciones, todas las decisiones se toman por consenso, sin recurrir a votaciones. Aunque el consenso no coincida con la unanimidad, supone un amplio proceso de negociación que no puede llegar a su fin sin la opinión favorable de los países occidentales.
Sería conveniente subrayar que todas esas críticas no se han formulado como la conclusión de un estudio global de las estructuras, fines o situación de las Naciones Unidas en general o de la Unesco en particular. Salvo las últimas, que, como indiqué, no llegaron a presentarse formalmente, las críticas no apuntan a alternativas que introduzcan cambios substanciales en la organización o funcionamiento de la Unesco, antes bien se trata de críticas circunstanciales, dirigidas contra puntos concretos que se juzgan d‚biles en la Organización, sin proceder a una reflexión detenida y global que cuestione su estructura, sus fines o su viabilidad.
Es claro también que los defectos existentes pueden ser eficazmente combatidos dentro de la propia Organización y no constituyen, por lo tanto, razón suficiente para abandonarla. De hecho, el proceso de reformas emprendido por el Consejo Ejecutivo y por el propio Director General ha iniciado el camino para superar los defectos mencionados sin desestabilizar a la Organización.
Por otra parte, la impugnación de los Estados Unidos y del Reino Unido contra la Unesco dedicó un esfuerzo mayor para convencer a la opinión pública, al través de los mass media, que para lograr resultados negociados en el interior de la propia Organización. Esto explica, en parte, la elección como temas de crítica de los programas sobre comunicación y educación para la paz. En el primer paso, se presentaba el Nuevo Orden de la Información y de la Comunicación como un intento de atentar contra la libertad de información, a sabiendas de que no existe un solo texto ni actividad en ese Programa que justificara tal interpretación. En el segundo caso, se hablaba de hacer el juego a la propaganda de paz soviética y de duplicar funciones, cuando ambos cargos son muy difíciles de demostrar. Por último, se promovió una campaña intensa de desprestigio -no exenta de calumnias- contra el Director General. Los tres temas, aunque carentes de veracidad, tenían mayores posibilidades de ser manejados con éxito por los medios internacionales de comunicación, que otras críticas más fundadas pero menos llamativas para el gran público.
Otro signo de que la política contra la Unesco se realizaba por encima de la situación real de la propia Organización era la discrepancia frecuente entre los resultados obtenidos por las delegaciones de los Estados Unidos y del Reino Unido en la Unesco misma y las decisiones tomadas por sus gobiernos. Como consecuencia del aviso de retiro de los Estados Unidos, el propio Director General y el Consejo Ejecutivo empezaron a aplicar medidas que abrían la vía para satisfacer -al menos en parte- algunas de las demandas de ese Estado. Sin embargo, la actitud de su delegación fue de falta de colaboración en la formulación de esas medidas y de total intransigencia. En el caso del Reino Unido la situación fue diferente. La delegación de ese país presentó a la Conferencia General de 1985 un largo enlistado de demandas. Todas se discutieron con detalles, los puntos a que se concedía mayor importancia fueron aceptados en lo substancial y ninguno fue rechazado sin otorgar alguna concesión. La delegación brit nica declaró varias veces haber quedado plenamente satisfecha con los resultados y no presentó reserva alguna a las decisiones aprobadas por consenso. Pese a ello, el gobierno del Reino Unido tomó la decisión de retiro, contra la actitud de su propia delegación y de la mayoría de la comunidad intelectual de su país.
Todo lo anterior nos permite concluir que la política de impugnación de la Unesco no ha tenido como fin -al menos en esta primera etapa- su reforma interior ni la propuesta de formas de organización alternativas, sino su desprestigio ante la opinión pública y su desestabilización interna.
LAS RESPUESTAS
Ante esa política de impugnación, a los países que deseaban defender la Unesco y, más all de ella, el sistema de cooperación internacional, les quedaban, grosso modo, dos líneas posibles de acción.
De la interpretación que acabo de sostener, según la cual la impugnación contra la Unesco no buscaba tanto su reforma cuanto su desprestigio y respondía a decisiones políticas independientes de la propia Organización, podía derivarse una conclusión apresurada: había que mantenerse firmes en las posiciones adquiridas y no hacer concesiones que, a la postre, no incidirían en las decisiones ya tomadas por los Estados Unidos y el Reino Unido.
Por iniciativa del Director General y del Consejo Ejecutivo se inició un importante proceso de reformas, las que han abierto la vía a una gestión más eficaz en el futuro.
Frente a esa posición intransigente cabía, sin embargo, otra: prestar apoyo a la Organización, mantener su orientación básica en favor de los países en vías de desarrollo, pero conservarla también como un lugar válido de negociación; para ello era preciso revisar todas las críticas, negociar con cuidado las demandas formuladas y aprovechar la situación para impulsar reformas necesarias.
En el año de 1984 los Estados Miembros del Grupo de los 77 se dividieron entre estas dos líneas. La mayoría de países africanos y rabes favorecían aún la primera; en cambio, de acuerdo con las instrucciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores, México siguió, desde un principio, la línea negociadora; fue acompañada en esta posición por otras delegaciones influyentes (la India, primero, Argelia, Senegal, Brasil y otras, después). Poco a poco fue prevaleciendo sobre las posiciones intransigentes, esta línea más flexible, hasta llegar a ser la dominante entre los países en vías de desarrollo en la Conferencia General de 1985. La influencia de las delegaciones de los países mencionados fue decisiva en este proyecto.
Por iniciativa tanto del propio Director General como, sobre todo, del Consejo Educativo, se inició un proceso importante de reformas. El consejo Ejecutivo constituyó un Comité Temporal encargado de proponer reformas y posteriormente prolongó las funciones de ese Comité, bajo el rubro del Comité Especial, con el mandato de velar por la aplicación de las mismas.
LAS CONSECUENCIAS
Las consecuencias de la impugnación contra la Unesco y de las respuestas suscitadas podrían resumirse en algunos puntos.
a) El retiro efectivo de los Estados Unidos y del Reino Unido. Esto implicó la disminución del 30% del presupuesto de la Organización. En cambio, no se produjo el anuncio de retiro de otros países que habían dado a entender esa intención: Canadá, República Federal de Alemania y Japón, particularmente.
b) Para hacer frente a la reducción presupuestaria, se tuvieron que posponer algunas actividades útiles y reducir otras, aunque se salvaron todos los Grandes Programas. Esta operación supuso un detenido estudio y evaluación de todos los programas y actividades y un complicado proceso de negociación en el seno del Consejo Ejecutivo.
c) La reducción de actividades trajo consigo la de personal. Aunque se logró reducir al mínimo los despidos, la situación propició un clima general de inseguridad, recelo y rivalidades, que entorpece notablemente el trabajo efectivo de la administración. Por otra parte, después de la Conferencia General, aprobados ya el Programa y Presupuesto Bienales, los impugnadores de la Unesco han concentrado sus críticas en el problema de la posible postulación del Sr. M'Bow a un tercer mandato. Esto ha dado lugar, en el personal administrativo, a actividades de solidaridad o de distanciamiento respecto del Director General, que desvían su atención del trabajo efectivo.
Pero la crisis ha dejado también algunos resultados positivos:
d) Las reformas emprendidas han abierto la vía a una gestión más eficaz en el futuro: disminución de la burocracia, mayor descentralización, mejor empleo de recursos.
e) El Consejo Ejecutivo, que antes desempeñaba un papel bastante pasivo, ha asumido plenamente sus responsabilidades; se ha convertido en impulsor de los cambios y en factor clave para negociar las reformas. Se ha visto, así, equilibrado el poder del Director General.
f) En contra de la excesiva dispersión de los programas en múltiples actividades pequeñas, se ha iniciado un proceso de concentración y simplificación, que ya se nota en el Programa aprobado para 1986-1987, pero que deber continuar.
g) Ha mejorado también, en los programas, el equilibrio entre actividades teóricas y operativas, aumentando el peso de estas últimas.
h) Sobre todo, el proceso ha tenido por consecuencia el cobro de conciencia de las capacidades de la Organización para reformarse desde dentro, en el marco de sus propios órganos y reglamentos.
Ante estas consecuencias de la crisis, podríamos preguntarnos si la estrategia que habíamos elegido para responder a ella era, o no, la correcta.
El hecho de que las reformas emprendidas no hayan impedido el retiro del Reino Unido ni propiciado el regreso de los Estados Unidos parecería dar razón a los partidarios de una línea "dura" o "intransigente". Sin embargo, creo que, pese a ese hecho la línea "negociadora" elegida era la correcta, por tres razones principales:
1) Aunque no haya impedido el retiro del Reino Unido, con toda probabilidad impidió las notificaciones de retiro de otros países: Canadá, República Federal de Alemania y Japón. Las reformas iniciadas y el resultado de las negociaciones eliminaron todo pretexto real para nuevos retiros y pusieron en claro, ante las comunidades intelectuales y parte de la opinión pública, el car cter esencialmente político, ajeno a la situación real de la Unesco, de los retiros anteriores. En cambio, de haber prevalecido una línea intransigente, se hubiera propiciado un enfrentamiento conflictivo que hubiera impedido el consenso y hubiera puesto en grave peligro la subsistencia de la Organización.
2) Demostró la viabilidad de la Organización como foro de negociación, capaz de alcanzar consensos, aún en situaciones extremas de discrepancia entre varios grupos de Estados. Reafirmó, así, el car cter imprescindible de las Naciones Unidas en una tarea que le es esencial: la de acceder a acuerdos en los que el interés particular de cada nación pueda coincidir con el interés universal de todas ellas.
3) Hizo patente la necesidad de reformas de fondo en la Organización que, sin esta crisis, hubiera sido imposible demostrar. Mostró también que esas reformas pueden realizarse dentro del marco legal y sin alterar la estructura existente, sin destruir la Organización.
LA POSICION DE MEXICO
La presencia de México en la Unesco ha sido siempre destacada. Ha participado activamente en la mayoría de sus programas y goza de amplio prestigio en todos sus órganos. Actualmente, México está representado en el Consejo Ejecutivo y en siete de las Comisiones, Comités y Consejos de la Unesco. Sustenta la presidencia de dos de estos últimos: El Dr. Gonzalo Halffter preside el Consejo para la utilización racional y la conservación de los recursos vivos en la tierra (MAB) y el que habla, el Comité para el retorno de bienes culturales a sus países de origen. El apoyo de México a la Organización ha sido indefectible y se ha manifestado en momentos de crisis.
La delegación de México desempeñó un papel importante en el proceso actual de cambio. Adoptó ante la crisis una línea que procuraba conjugar la defensa de los principios con la flexibilidad en la negociación.
La presencia de México en la UNESCO ha sido siempre destacada. Su apoyo a la Organización es indefectible, y se ha manifestado en momentos de crisis.
Desde el aviso de retiro de los Estados Unidos tomó la iniciativa, junto con la delegación de la India, de constituir un grupo informal de contacto, que desempeñó un papel importante en el establecimiento de una línea negociadora entre las distintas tendencias. Más tarde, la participación de México en el Consejo Ejecutivo y en la Conferencia General fue muy activa. Nuestra Delegación formó parte regularmente de los Grupos de Redacción y Negociación y desempeñó a veces un papel decisivo en la obtención de consensos finales.
En sus actuaciones, la delegación de México intento cubrir una función de puente y enlace entre los países occidentales y el resto del Tercer Mundo que, manteniendo la solidaridad con este último, contribuyera a obtener resultados efectivos. En la actualidad, México forma parte de un número restringido de países, dentro del Grupo de los 77 y de los No Alineados, cuya contribución se considera indispensable para lograr esos resultados.
LA POSICION DE LOS GRUPOS REGIONALES.
El Grupo Latinoamericano y del Caribe
Se encuentra fuertemente dividido. El conjunto de Estados anglófonos del Caribe ha presionado continuamente por obtener un tercio de las representaciones del Grulac en la mayoría de los órganos de elección y por dividir la región en subregiones para propósitos electorales. Esos países suelen formar un bloque con Chile y los Estados de Centroam‚rica (salvo Nicaragua); México, Cuba, Brasil y Argentina nos hemos opuesto a la división de la región, hasta ahora con éxito. Por otra parte existen posturas políticas diferentes que dificultan a menudo tomar medidas en común sobre los problemas de la Unesco. Los países centroamericanos (salvo Nicaragua), Chile, Haití y Paraguay sostienen regularmente posiciones contrarias a las de México, el cual suele contar con el apoyo de Argentina, Colombia, Cuba y Nicaragua; por su parte, Brasil y Venezuela suelen asumir posturas semejantes a las nuestras, aunque en forma menos decidida y abierta.
En la situación actual se podría esperar del Grulac una participación importante en el proceso de negociación y de reformas, dadas las características históricas y culturales de esa región que la acercan a la vez a los países del Tercer Mundo y a los Occidentales. Por desgracia, sus divisiones internas le han impedido asumir esa presencia en cuanto grupo.
El Grupo de los 77 y el Movimiento de Países No Alineados.
Al principio del proceso había discrepancias acerca de las alternativas de respuesta política a la impugnación contra la Unesco. Sin embargo, desde la reunión del Consejo Ejecutivo de otoño de 1985 y la Conferencia General del mismo año, se estableció una colaboración más estrecha entre la mayoría de los países de esos grupos, para llevar adelante una línea negociadora y flexible que salvara los objetivos y programas caros al Tercer Mundo. Habría que notar empero que las posiciones no son un nimes. Algunos Estados importantes de esos grupos (particularmente, Pakist n, Filipinas, Sri Lanka, Egipto y otros), así como China, son proclives a apoyar, con frecuencia, las posiciones del Grupo Occidental y de Japón. En la Unesco, los grupos de los 77 y no Alineados, parecen sufrir de una carencia de liderazgo comúnmente aceptado y de cierta vacilación e inseguridad en sus posturas.
El Grupo Socialista
Su actitud ha sido de apoyo a la Organización. Evita hacerse demasiado presente para evitar las acusaciones de formar un bloque con el Tercer Mundo, pero tiene una postura activa en la defensa de programas que le interesan especialmente, como el de Educación para la Paz y el Desarme, o de otras cuestiones como el de la limitación del personal a nacionales de los Estados Miembros. Aun en esos puntos, su actitud ha mostrado una gran flexibilidad en las negociaciones y una voluntad de alcanzar consensos, aun a costa de fuertes concesiones de su parte.
El Grupo Occidental
Se encuentra francamente dividido entre una línea muy crítica, que sigue las posiciones tomadas por los Estados Unidos y el Reino Unido, y otra moderada que comparte muchas críticas contra la Unesco, pero apoya a la Organización en lo esencial y procura mantener puntos comunes con el Grupo de los 77. En la primera posición se sitúan Canadá, República Federal de Alemania, Países Bajos, B‚lgica y Japón (aunque no es "occidental", éste de Información), en la segunda actitud se encontrarían los países nórdicos, Francia y España.
PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO
A juzgar por lo la Unesco, la ofensiva iniciada contra los organismos multilaterales por los Estados Unidos no tendría por fin su reforma sino su desestabilización. Uno de los objetivos sería reemplazar algunas de sus funciones por actividades acordadas en relaciones bilaterales entre Estados. Esa intención se hizo clara en la Unesco, en varias propuestas de las delegaciones de los Estados Unidos y del Reino Unido de mantener o incrementar su ayuda a proyectos culturales o científicos, sin el intermedio de la Organización. Para los países en vías de desarrollo esa tendencia es perjudicial. Con el deterioro de los organismos internacionales no sólo se pondría en cuestión un instrumento de negociación indispensable para coordinar la acción en favor del desarrollo, sino se ahogarían las semillas del establecimiento futuro de un orden mundial más racional y justo. Por otra parte, la crisis de la Unesco ha bastado para demostrar cómo muchos de sus programas son irremplazables por acuerdos bilaterales. Estos tienden a someter la ayuda prestada a condiciones acordes con los intereses de los países donadores, sólo en un foro internacional pueden plantearse objetivos que respondan a un interés general de la humanidad y planear actividades que comprometan a la mayoría de los Estados Miembros. En la Unesco, programas como los de protección de la ecología, de investigación oceanogr fica, de protección del patrimonio mundial o de propulsión de nuevos medios de comunicación, son algunos ejemplos claros de acciones internacionales que no podrían ser reemplazadas por acuerdos bilaterales.
La mejor defensa de la Organización consiste en mostrar que la acción multilateral puede ser eficaz y que las reformas para mejorarlas son viables.
Cabe, pues, preguntarse por la mejor estrategia a seguir para la defensa del sistema internacional de organizaciones multilaterales. Permítaseme terminar con algunas reflexiones sueltas e informales sobre este tema, que sólo tienen por objeto colaborar en el planteamiento de puntos abiertos a la discusión.
En mi opinión, cualquier estrategia v lida debería partir de la idea básica de que las Naciones Unidas no pueden verse como un lugar destinado a tornar decisiones mayoritarias en contra de la voluntad e intereses de ningún grupo de países, sino como un ámbito de negociación, cuyas decisiones son, en la práctica, ineficaces si no cuentan con el acuerdo franco de los países de mayor influencia y poder. El enfrentamiento puro y simple con las posiciones impugnadoras del sistema de las Naciones Unidas podría, sin duda, dar un testimonio de altos y nobles ideales pero carecería de eficacia; lo que es peor: podría conducir, de hecho, al abandono por muchos países del único foro de negociación mundial. Cabría, pues, otra actitud.
Cada vez es mayor la conciencia de que, después de cuarenta años de existencia, el sistema de las Naciones Unidas requiere de reformas substanciales que lo adapten a la realidad presente. Podríamos enlistar algunos rubros en que la necesidad de reforma parece más evidente.
Reformas de estructura
Existen duplicaciones de funciones y de programas, falta de coordinación entre distintos organismos que tratan de problemas semejantes, centralización excesiva. Podría pensarse en una revisión global del sistema y en formas alternativas de organización que evitaran esos defectos.
Reformas de programas
Muchos programas son en exceso ambiciosos y generales, pecan de falta de realismo. También suelen dispersarse en múltiples actividades variadas y, a veces, inconexas. La concentración de recursos en unos cuantos programas prioritarios, cuyos resultados puedan apreciarse, constituiría un gran adelanto.
Reformas de operación
Hay un exceso de verbalismo que tiende a dar por resuelto un problema una vez que se encontró la fórmula exacta capaz de lograr el consenso. Hay un exceso de resoluciones redundantes que se reiteran año con año. El verbalismo es factor de ineficacia, al reemplazar la acción real por una acción imaginaria. Est ligado, por otra parte, con el crecimiento de la burocracia, del que es, a la vez, una causa y un efecto. Otro reto para las reformas es la falta de altas exigencias en el reclutamiento de funcionarios internacionales especializados. Buscar vías para una operatividad mayor frente al verbalismo, el burocratismo y la desigual competencia del personal administrativo es urgente.
El Tercer Mundo podría asumir como propio un proyecto de actualización del sistema de las Naciones Unidas que no fuera desestabilizador.
Ahora bien, las impugnaciones políticas contra el sistema internacional no buscan en realidad combatir éstos y otros muchos de sus defectos, sino tomarlos como pretexto para poner en cuestión la pertinencia misma de la acción multilateral. La mejor defensa contra ellas consistiría, entonces, en mostrar que la acción multilateral puede ser eficaz y que las reformas para mejorarla son viables. De allí se desprendería la conveniencia de una línea política que conjugara dos principios: 1) la defensa del multilaterismo como instancia irremplazable para lograr la paz y el desarrollo y 2) la posibilidad de introducir en él reformas que hagan más eficaz su misión. El Tercer Mundo podría asumir como propio un proyecto de actualización del sistema de las Naciones Unidas que no fuera desestabilizador; evitaría, así, que ese proyecto le fuera arrebatado por quienes tienen interés en disminuir o deteriorar el sistema. Cabría pensar en la posibilidad de ampliar al sistema entero, un proceso racional de reformas semejantes al iniciado en la Unesco.
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